记者 王珍

3月30日，财政部发布《2025年法治政府建设年度报告》，首次将制定地方附加税法列入2026年工作部署。这意味着，2024年7月党的二十届三中全会明确提出“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税”以来，地方附加税正式从政策研究进入立法筹备的关键阶段。

“地方附加税”并非是一个全新税种，而是将我国现行征收的“一税两费”——城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加——合并而成的一个地方税种。这三项税费均以企业和个人实际缴纳的增值税、消费税为统一税基，覆盖几乎所有经营主体。合并为地方附加税后，征收逻辑不变，但地方政府可在中央划定的税率区间内自主确定本地具体适用税率，且该税种收入将全额归地方支配，无需与中央分成。

分析人士指出，地方附加税的推出，旨在为地方构建一个与经济增长挂钩、稳定可持续的自主税源，逐步降低地方政府对土地财政的依赖，增强地方财政的稳定性和可持续性。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对界面新闻表示，将现有地方教育费附加、中央教育费附加与城建税附加整合立法，既是“费改税”的规范过程，也是充实地方自主财力、完善地方税体系的重要组成部分。

从征管规范角度而言，原“一税两费”中，城建税为税收、两项教育附加为政府性收费，法律层级和征管标准不统一，存在一定的征收随意性，合并为地方附加税后，将统一征管规则、提升法律层级，提高税收透明度和征管效率，同时也能减少不合理涉企收费，优化营商环境。此外，税收统筹使用有助于突出财政保障重点、优化财政资金配置、提升使用效率，更能有效保障政府职能履行，对地方财力的保障能力显著强于非税收费。

从充实地方自主财力角度而言，财政部数据显示，2025年，城市维护建设税收入达5170亿元，教育费附加、地方教育附加收入未见公开数据。如果以当年增值税、消费税合计额85804亿元为税基，按教育费附加税率3%、地方教育附加税率2%测算，教育费附加、地方教育附加收入约4290亿元。据此测算，三项收入合计约9460亿元，占2025年地方一般公共预算本级收入的7.7%。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对界面新闻表示，地方附加税改革并非简单的名称变更，而是具有深层意义，主要体现在两个方面。一是深化税费改革，推动具备税收属性的收费项目实现“费改税”，做到名实相符，规范政府收入形式，确立税收作为政府收入最规范、最主要形式的定位。二是健全地方税体系，核心目的为充实地方财力、拓展地方税源，理顺中央与地方财政关系，为深化财税体制改革提供制度支撑。当前地方税体系尚不健全，地方缺乏主体税种，是引发土地财政、地方政府债务风险等问题的重要体制性原因。

施正文还表示，现行城市维护建设税已不再专款用于城市建设，而是实行统筹使用，税种名称与实际用途已不匹配。将其改革为地方附加税，将成为我国现行地方税种中唯一名称中包含“地方”字样的税种，清晰彰显其地方税属性，明确地方对该税种的管理权，稳定地方政府财政预期，便于地方政府长期培育税源、稳定财政体制，推动经济发展方式转变，实现税源培育与高质量发展协同推进。

需要看到的是，这项改革并非孤立推进，而是新一轮财税体制改革的重要组成部分。2026年政府工作报告明确提出“健全地方税体系、拓展地方税源”，并部署“调整优化消费税的征税范围和税率，推进部分品目征收环节后移”；《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》也同步强调，要推进地方附加税改革、优化消费税征管，并进一步完善个人所得税制度。

破解地方财政面临的现实困境是改革的核心动因。自2016年全面推开“营改增”以来，原本作为地方主体税种、收入基本归地方的营业税退出历史舞台，增值税由此成为中央与地方共享税，地方失去了自主可控的核心税源。此后，地方财政高度依赖房产税、土地使用税等财产类税种以及土地出让收入支撑运转。但近年来，受楼市低迷影响，土地财政大幅收缩，叠加经济下行压力和减税降费政策的持续推进，地方财政运行长期处于紧平衡状态。

分析人士表示，推进地方附加税改革，虽然短期内难以显著增加地方政府财政收入，但长期有利于推动地方治理模式转型。地方获得税收自主权的同时，也承担了更明确的财政责任，将倒逼地方政府从过去“向上级要钱”的被动模式，转向主动优化营商环境、吸引企业和人口流入，通过“做大税基”实现财政收入的可持续增长，形成“招商-增税-提质”的良性循环。

另一方面，如何防止地区间的税收“逐底竞争”——欠发达地区为了招商引资，可能会竞相压低税率——是改革面临的一个核心问题。未来立法的关键在于如何设定科学、合理的税率浮动区间，并建立配套的指导和约束机制，确保地方在获得自主权的同时，不陷入恶性竞争，从而在“增强地方财力”与“维护全国统一市场”之间取得平衡。